La comprensión de la cultura como un gran paraguas que engloba las expresiones del sentir, del actuar, del pensar, del producir, de ser y existir individual y colectivamente en sociedad es algo universalmente aceptado en los campos sociológico, antropológico y político. La cultura difiere en cada pueblo y es diversa dentro de su organización social. De ahí que nos parezca necesario describir, aunque sea en líneas generales, cómo la cultura se convirtió en un campo institucionalizado en Brasil.

Las transformaciones ocurridas en los campos político, social y económico reflejan la postura del país frente a las demandas sobre sus procesos culturales, que se acentuaron a partir del fin del siglo xix y cobraron fuerza a inicios del siglo xxi. A partir del período republicano, la constitución brasileña de 1981 incluyó, si bien en términos generales, la libertad de expresión como fundamento.

Esa nueva organización político-administrativa exigió la construcción de un Estado-nación. En tal contexto, la cultura y las expresiones simbólicas y artísticas comenzaron a jugar un rol estratégico en la búsqueda de la identidad nacional. Fue a partir de la década de los treinta, en el gobierno del presidente Getúlio Vargas (1930 a 1945), que la cultura pasó a ser un tema central en la política de dominio y control del Estado con el fin de organizar el territorio nacional.

Durante dicho gobierno se crearon varias instituciones que actuarían en la difusión de su agenda política a partir de la cultura, tales como el Servicio del Patrimonio Histórico y Artístico Nacional; el Museo Nacional de Bellas Artes; el Servicio Nacional de Teatro; el Instituto Nacional del Libro y el Ministerio de Educación. El Consejo Nacional de la Cultura, creado por medio del Decreto no. 526 del 1ro. de julio de 1938, implementó directamente la idea de gestión cultural participativa.

Llama la atención el artículo 174 de la Constitución brasileña de 1946: «El amparo a la cultura es deber del Estado». En ese escenario, una experiencia considerada como la primera en la gestión cultural y el desarrollo de políticas públicas para la cultura se llevó a cabo por medio de Mário de Andrade, al frente del Departamento de Cultura del Municipio de São Paulo. Creado en 1935, este departamento fue precursor del desarrollo de una estructura de gestión con el objetivo de formular e implementar políticas culturales en Brasil. A Mário de Andrade debemos el anteproyecto de ley que creó el Servicio del Patrimonio Histórico y Artístico Nacional, entidad que en 1970 se transformaría en el Instituto del Patrimonio Histórico y Artístico Nacional (IPHAN).

A pesar de la participación de grandes intelectuales y de la acción preponderante del Ministerio de Educación en la creación de departamentos relacionados con la cultura, y de que en cierta medida hubo una preocupación por comprender la diversidad cultural de Brasil, esa no fue la tónica de la política del Gobierno. Vargas veía en la cultura tradicional y popular solo un mecanismo eficiente para la integración nacional. Es de esa forma que la percepción de la cultura, sus procesos sociales, sus dinámicas y su politización comienzan a ganar terreno en el ámbito administrativo público brasileño. Por primera vez, el Estado se perfeccionaba a partir de instrumentos de gestión e intervención social.

Un dato histórico importante fue la promulgación, en 1948, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En ella la cultura aparece como un derecho y un bien social del ser humano que debe ser respetado, protegido y promovido por las naciones. Cinco años después, en 1953, Brasil creó el Ministerio de Educación y Cultura. Sin embargo, estas instituciones no consiguieron promover la cultura en el país, y lo que ocurrió posteriormente constituyó uno de las peores etapas de la historia brasileña: de 1964 a 1985 el país atravesó un período sombrío y contradictorio de dictadura militar.

Fue en este contexto de represión que surgieron el Ministerio de las Comunicaciones y la Empresa Brasileña de Telecomunicaciones (Embratel), en 1965; la Empresa Brasileña de Filme (Embrafilme) y la Fundación Nacional de Arte (Funarte), en 1969 y 1975 respectivamente.

Estas nuevas instituciones estatales de la cultura apuntaban a la preocupación del Gobierno por la dimensión política de la cultura y como mecanismo de control social. Con el fin de la dictadura y el rescate de la democracia, Brasil, a través de la Constitución Federal de 1988, reconoce la cultura como una dimensión sociopolítica capaz de promover el desarrollo social, o sea, la diversidad de expresiones y modos de vida como elemento estratégico del desarrollo humano y, por tanto, inserto en el campo de las políticas públicas.

Este movimiento de inclusión de la cultura como un derecho garantizado por el Estado para un grupo o parte de la sociedad comienza a establecerse en un escenario político de intensa disputa por el reconocimiento y distribución de recursos económicos, bienes y servicios públicos.

En este período se dieron dos acciones importantes: la creación del Ministerio de Cultura y la Ley Sarney (Ley 7505 de 1986), primera de exención tributaria que creó una alianza entre los sectores público y privado para promover la producción cultural.

Es en este momento que los mecanismos de promoción de la cultura comenzaron a establecerse en Brasil como herramientas prácticas para la inversión pública y privada. Desde la proclamación de la República, no existía una ley específica que regulara y promoviera la inversión en cultura. Pero los enfrentamientos fueron y son muchos hasta hoy. El entonces primer presidente electo por voto directo, Fernando Collor de Mello, extinguió en 1990 el Ministerio de Cultura y derogó la Ley Sarney. Ese momento fue considerado el primer desmantelamiento oficial en las estructuras institucionales de la cultura en Brasil, que fueron recuperadas con los gobiernos del neoliberal Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).

Sin embargo, la percepción de la cultura en este período estaba totalmente volcada para el mercado sin establecer ninguna conexión entre las expresiones populares y las minorías. En esa etapa, la Ley Sarney vuelve con un nuevo nombre: Ley Rouanet, que mantuvo las exoneraciones fiscales, subvencionando las acciones en las que el Estado no tuviera el control ni la gestión de las inversiones, dejándo únicamente a su cargo la aprobación o no de los proyectos.

En cierto modo, estas fueron, hasta 2002, las formas más recurrentes de fomento de la cultura en Brasil. No obstante, la mejor experiencia en el campo de la cultura, a pesar de su comprensión como un derecho y el surgimiento de mecanismos para promover y proteger el patrimonio cultural, solo surgieron durante los gobiernos petistas de Luiz Inácio Lula da Silva (2002-2010) y Dilma Rousseff (2002-2016).

Este período se caracterizó por la construcción ideológica, filosófica y práctica de una estructura que pudiera configurar espacios de diálogo entre el gobierno y la sociedad civil en la construcción de políticas públicas para la cultura, especialmente con el fortalecimiento del Ministerio de Cultura.

Empoderamiento, autonomía, protagonismo fueron términos que se sumaron a las tres dimensiones culturales: económica, ciudadana y simbólica. De esta tríada nació una estructura de gestión de la cultura en el país como el Sistema Nacional de Cultura, que se vincula a los estados y municipios; el Programa Cultura Viva, el Plan Nacional de Cultura y el aumento del presupuesto para la cultura.

Podemos destacar que la política de promoción en el período de Lula y Dilma se dio principalmente a través de convocatorias públicas con transferencia directa de recursos financieros a grupos culturales, artistas, entidades y asociaciones, convirtiéndose en el medio más importante de estímulo e inversión pública en el sector cultural.

Otro factor importante de este período fue la creación de los consejos culturales a nivel federal, estatales y municipal, de manera igualitaria entre la sociedad civil y el poder público. También fueron creados foros y congresos de cultura en los tres niveles federativos, que se convirtieron en espacios consolidados para toma de decisiones de forma compartida.

Destacamos aquí el encuentro nacional de Pontos de Cultura (TEIA) que, cada cuatro años reunía a todas las entidades que formaban parte del Programa Cultura Viva, considerado el mayor programa de fomento de iniciativas en las artes, la cultura, la educación, la ciudadanía y la economía solidaria creada en 2004 por el gobierno de Lula.

Ahora bien, no solo hubo flores en la implementación y desarrollo de las políticas culturales en el período Lula-Dilma. Las cuestiones presupuestarias, legales y de gestión, por ejemplo, se convirtieron en una traba en la dinámica de la gestión pública. Mecanismos como las leyes de incentivo, convocatorias públicas, los premios y los convenios chocaron con la ausencia de medios jurídicos que entendieran la dinámica de la producción cultural en el país y no subyugaran a los grupos artísticos tradicionales, populares, pequeños y medianos amateurs o profesionales a un rigor que nada tenía que ver con el objetivo de fomento cultural.

Se hizo muy evidente durante el período de ejecución del Programa Cultura Viva y sus Puntos de Cultura, pues la misma legislación que ordenaba los gastos y las rendiciones de cuentas de las grandes empresas en el caso de la ley de licitaciones 8.666, también fue utilizada como medida para el control de los recursos transferidos a grupos y entidades culturales.

Esta forma de gestionar la inversión pública resultó ser un desastre, porque la burocracia de la ley de licitaciones era incompatible con la estructura de los grupos culturales. La distancia entre el Estado y las prácticas del sector cultural era evidente.

Hay que considerar que aún hoy, en el año 2022, Brasil no ha sido capaz de impulsar instrumentos legales que de hecho puedan darle fuerza al sector cultural y sacarlo en gran medida de una informalidad.

Con el golpe parlamentario que en 2016 destituyó a la presidenta democráticamente electa Dilma Rousseff, comenzó el desmantelamiento del Ministerio de Cultura, extinto en el gobierno de Jair Bolsonaro.

Otro factor importante fue la pandemia de la covid-19, que impactó al sector cultural de una manera nunca imaginada. Con todo, en medio de ella, el Congreso Federal redactó la Ley Aldir Blanc, conocida como Lab. Esta norma jurídica introdujo una robusta contribución financiera para el sector cultural a fines de 2020 y principios de 2021.

Basada en una descentralización de recursos que permite que estados y municipios sean los responsables de su ejecución, la ley Aldir Blanc mostró la fragilidad de la gestión cultural en el país, sin una regulación clara para la operatividad de los recursos, sumado a la ausencia de profesionales del sector cultural en las entidades federativas. Así las cosas, la Ley Aldir Blanc, que debía dar un respiro al sector cultural en la pandemia, terminó siendo un gran dolor de cabeza legal para muchos estados y municipios en razón de la falta de funcionarios capacitados para implementarla correctamente.

La experiencia en la elaboración e implementación de políticas culturales en el Brasil republicano se ha desarrollado históricamente (y se desarrolla) a pasos muy cortos e inmersa en una constante inestabilidad gubernamental. Si bien en la era Vargas el fomento cultural fue una de las prioridades del Estado, su instrumentalización en función de los objetivos políticos del poder constituido determinaron no solo qué se entendía por cultura, sino, a partir de eso, qué expresiones y figuras culturales promover y cuáles no.

Esa concepción instrumentalista de la cultura fue reforzada a lo largo de la dictadura militar. Desde la redemocratización del país, en 1989, el fomento de la cultura en el país no ha gozado de la misma prioridad. En las últimas tres décadas, el Ministerio de Cultura fue extinguido por dos presidentes (Collor y Bolsonaro).

Durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores (2002-2016), la cultura fue entendida como un derecho humano y del diálogo democrático entre Gobierno Federal, estados, municipios y sociedad civil surgen proyectos, programas e instituciones culturales.

Por otra parte, las normas jurídicas de incentivo a la cultura han sido fundamentales para el desarrollo de iniciativas y proyectos culturales a nivel local, los que difícilmente encontrarían financiamiento en contextos donde, en general, prevalecen criterios meritocráticos que llevan a subsidiar artistas y proyectos ya consagrados.

En escenarios en los que el Estado no puede asumir por sí solo el financiamiento de las más diversas expresiones culturales, y en el que ya existe, emerge o se consolida la empresa privada, es responsabilidad del poder público buscar soluciones adecuadas para el fomento de la cultura, inclusive propiciando la participación del sector privado.

Sin embargo, sea estatal o privado, el financiamiento a la cultura no debe comprometer la autonomía de artistas y proyectos culturales; debe ser un proceso caracterizado por la transparencia y la rendición de cuentas, y, sobre todo, debe entenderse que la cultura es un derecho humano, un bien colectivo y un elemento estratégico para el desarrollo social y humano de la sociedad, no un instrumento al servicio de los objetivos, a veces espúrios, de partidos políticos y empresarios.