La Patria es dicha de todos, y dolor de todos, y cielo para todos. José Martí
La Patria es dicha de todos, y dolor de todos, y cielo para todos. José Martí
La Patria es dicha de todos, y dolor de todos, y cielo para todos. José Martí
La Patria es dicha de todos, y dolor de todos, y cielo para todos. José Martí
Cuba, no queda exenta de las influencias descentralizadoras de la región, no obstante, es un ejemplo sui géneris, ya que si bien ha intentado esquivarse de las prácticas clientelares que conduce el centralismo; es un camino difícil por cuanto, normativamente se plantea como objetivo de las nuevas etapas del proceso revolucionario; pero en la práctica se adolece de una participación ciudadana horizontal e incluyente.
Por Marisol Bárbara Calzada Torres
La descentralización municipal desde la teoría ha sido planteada como un proceso fundamental en la transformación del manejo administrativo y político de los territorios (OEA, 2008); desde la práctica, como una “utopía” necesaria para desligar a las estructuras administrativas más cercanas a la ciudadanía, léase los municipios, de los mecanismos centralizadores de gestión y de gobierno que han enquistado en el saber-hacer de la administración pública local el verticalismo en las decisiones y la discrecionalidad económica y política que esto conlleva (Finot, 2001; ). Al decir de Jaramillo (2010) su esencia radica en mejorar la planeación a nivel local, generando soluciones prácticas para las poblaciones, y la coordinación con otros entes como la sociedad civil; buscando además una participación que permita apoyar a los gobiernos en programas y proyectos dirigidos a mejorar la calidad de vida y la búsqueda de alternativas viables para solventarlos.
En breves palabras, en el anterior párrafo se ha resumido la relevancia de abordar académicamente un fenómeno que busca abrir el diapasón democratizador de mecanismos de democracia directa, a través de normativas, alternativas de participación ciudadana, la búsqueda de transparencia en la gestión pública municipal. Por lo que se entiende la urgencia de que no sólo se quede plasmado como muchos otros esfuerzos en páginas institucionales, sino que se vertebren en planes concretos para su buen fin. A la larga, entender que el centralismo conduce a sistemas autoritarios, carentes de libertad de expresión, y que se convierte a la larga en una puerta abierta para la opacidad, y por ende para actos de corrupción es una buena manera de alentar analizar la descentralización municipal, siendo este el objetivo general de esta investigación. Para ello se aborda como objetivos específicos en primera instancia la explicación de la descentralización desde una mirada conceptual pero también abordando sus ventajas y los principales cambios en la región. También, considerando como caso de estudio se aborda el ejemplo de Cuba, como espacio sui-géneris de Latinoamérica cuyos esfuerzos descentralizadores si bien podrían ser alentadores chocan con la realidad de un sistema autoritario que no escapa del centralismo férreo que lo sostiene.
Este artículo que se pretende cualitativo se desarrolla desde un diseño descriptivo y de análisis documental; cuya búsqueda arroja resultados considerables de literatura al respecto, constituyendo dicha investigación documental la base para el análisis referido, así como para el desarrollo del estudio de caso.
El marco teórico de la descentralización municipal se sustenta en el concepto de redistribución del poder político y administrativo desde el centro hacia las localidades, promoviendo un modelo de gestión más participativo y cercano a la ciudadanía (Rivera, 2003). La descentralización busca de esa forma, empoderar a las municipalidades para que asuman responsabilidades en la provisión de servicios públicos y en el desarrollo económico y social de sus territorios (Carrión, 2003). Este proceso no se limita a una mera transferencia de competencias, sino que abarca la transferencia de recursos, información y capacidades técnicas, permitiendo a las autoridades locales responder de manera más efectiva a las necesidades específicas de sus comunidades (Carrión, 2003). Los tipos de descentralización, que incluyen la administrativa, fiscal y política, representan diferentes enfoques para lograr este objetivo (Rodríguez, 2006). La importancia de la descentralización radica en su potencial para mejorar la eficiencia en la gestión pública, fomentar la participación ciudadana y promover la equidad en el desarrollo regional. Establece un canal más directo de rendición de cuentas entre los gobernantes y los gobernados, lo que puede fortalecer la legitimidad del sistema democrático. Asimismo, la descentralización puede combatir el centralismo excesivo característico de muchos Estados, permitiendo una respuesta más ágil y contextualizada a las problemáticas locales, y facilitando la innovación en la gestión pública al abrir espacios para la experimentación y adaptación de políticas públicas a las realidades específicas de cada municipio. En este sentido, el marco teórico de la descentralización no solo aborda la estructura administrativa, sino que también considera los aspectos socioculturales que pueden influir en la efectividad de este proceso, subrayando la importancia de un contexto institucional y normativo adecuado para su implementación exitosa.
Antes de abordar desde una visión conceptual a la descentralización como proceso democratizador, es necesario conceptualizar el contento donde tiene lugar, donde se desarrolla: el municipio. Este, considerado como “una entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica, organizada sobre la base de la distribución territorial del poder” (Pérez, 2024, s/n). El municipio en América Latina debe abordarse como una creación intencionada, no se forma naturalmente sino que es impuesto por la colonia española, y que como categoría territorial y social precede a otras como pueblo, aldea, villa (Carrera Justiz, 1905).
La descentralización se ha analizado desde diferentes vertientes: se entiende como un proceso político y administrativo que busca redistribuir el poder y la toma de decisiones desde un nivel central hacia entidades menos jerárquicas, como los gobiernos locales o municipales (Pérez, 2023). Este fenómeno surge con la intención de acercar la gestión pública a los ciudadanos, promoviendo una mayor participación y adaptabilidad de las políticas públicas a las realidades locales.
Un aspecto crucial del concepto es su capacidad de generar sistemas de gobernanza más flexibles y responder de manera eficiente a las necesidades de la población. La descentralización no es un fin en sí mismo, sino que debe ser implementada de manera que se garantice la rendición de cuentas y se minimicen riesgos como la corrupción (Rodríguez y Tamayo, 2022).
El éxito de la descentralización, debe decirse, depende de un marco normativo robusto, que delimite claramente las competencias de cada nivel de gobierno y establezca mecanismos de colaboración y supervisión entre ellos, garantizando así un equilibrio en la distribución del poder que fomente tanto la equidad como la eficacia en la gestión pública. La descentralización debe ser vista en un contexto más amplio, donde la cultura política y social de un país o región influya en su implementación y en los resultados esperados, lo cual puede provocar variaciones significativas en su efectividad y aceptación por parte de la ciudadanía.
La descentralización puede clasificarse en varias categorías, cada una con características y objetivos específicos. En primer lugar, se distingue la descentralización administrativa, que implica la delegación de funciones y responsabilidades de gestión del gobierno central hacia entidades territoriales o locales. Este tipo de descentralización tiene como objetivo mejorar la eficiencia en la administración pública, acercando los servicios a la población y permitiendo una mejor adaptación a las necesidades locales (Rodríguez, 2006; Jaramillo, 2010). A continuación, encontramos la descentralización fiscal, que se refiere a la asignación de recursos y competencias financieras a los gobiernos locales. Este enfoque permite que las municipalidades generen ingresos mediante impuestos y tasas, promoviendo así la autonomía financiera y una mayor responsabilidad en la gestión de recursos. Por otro lado, la descentralización política comprende el traspaso de competencias políticas a instancias locales, favoreciendo la participación ciudadana y la democratización del poder. Este tipo de descentralización es esencial para fortalecer la gobernanza local y fomentar la rendición de cuentas (Wolman, 1990). La descentralización política, en resumen, busca la transferencia de competencias y autonomía a los gobiernos locales; la descentralización administrativa, que se refiere a la delegación de responsabilidades para la gestión de servicios públicos; y la descentralización fiscal, que aboga por la autonomía financiera de las entidades locales, permitiéndoles recaudar y gestionar sus propios recursos (Jaramillo, 2010). También se identifica la descentralización económica, que busca promover el desarrollo local a través de la transferencia de responsabilidades y recursos hacia empresas y actores comunitarios, facilitando la generación de empleo y el impulso de economías locales (Cuervo y Caicedo, 2023). Estas diferentes formas de descentralización, aunque pueden interrelacionarse, presentan enfoques únicos que afectan la estructura y funcionamiento del gobierno.
En Latinoamérica se han dado procesos de gran envergadura a través de los cuales se han aumentado las capacidades y competencias de los gobiernos subnacionales dentro del marco de las formas de gobierno, la descentralización ha mostrado matices significativos que la hacen diferente en cada caso: puede ser utilizada como la técnica para el manejo de la escasez, permitiendo gobernar mejor, o como “catarsis” de procesos sociales, económicos, políticos y culturales engendrados desde las localidades mismas.
Para Arellano (2021) la repartición del poder en el territorio tuvo lugar en las últimas décadas del siglo XX. Lo anterior “(…) permitió en lo administrativo y fiscal autonomía a las instancias subnacionales de gobierno, las cuales asumieron mayores competencias para recaudar ingresos propios y autogestionarse” (p.38).
Diversos estudios ilustran que el modelo adoptado se ha derivado de la naturaleza del proceso de democratización política concebido desde un enfoque neoliberal; generalmente con escaso interés por los territorios, el desdén por la capacidad estatal y de gobiernos municipales subsidiarios de las fuerzas del mercado. Se enfatiza que el modelo de descentralización sólo satisface los apetitos de corto plazo, tiende a la incapacidad para pensar en perspectivas de desarrollo de más largo plazo.
Con el advenimiento de la democracia en muchos países de América Latina a partir de 1980, especialmente luego de las dictaduras militares que tuvieron lugar entre 1970 y 1985, los nuevos gobiernos, impulsados por la urgencia de establecer un nuevo marco institucional legítimo, promovieron modelos o formas de gobierno local (Arellano, 2021) a ausencia de gobiernos democráticos durante los anteriores gobiernos autoritarios había ido, a través de los años, debilitando la capacidad de respuesta de los gobiernos locales, influyendo en el ejercicio efectivo de sus capacidades administrativas y de tributación.
Impulsados por una suerte de revolución democrática regional, muchos países decidieron emprender reformas sin precedentes y sin comparaciones en sus sistemas estaduales, procurando asegurar así a las funciones y autoridades locales una mayor autonomía e independencia respecto al gobierno nacional. Esto convirtió –en otras palabras– a ciertos niveles territoriales del Estado en un espacio de ejercicio de un gobierno verdaderamente descentralizado, no solo regional, sino también local, y que a su vez, aunque interdependiente, se encontraba externo a los gobiernos nacionales. Se produjo así la primera oleada de descentralización política moderna que se tenga noticia en América Latina. Destacando la emergencia a través de la elección popular de no solo los “alcaldes”, sino también de “consejos” o “concejos municipales”, los cuales, en el conjunto de los países involucrados, asumieron, incluyendo como funciones y atribuciones que incluso eran exclusivas del Estado.
Se abrió el diapasón así en lo político a la “elección universal de concejales, legisladores, regionales, alcaldes, gobernadores territoriales y otras autoridades que acercaron la toma de decisiones a la ciudadanía (Arellano, 2021, p. 38); con lo que el horizonte político fue más diverso, así como el balance en las fuerzas políticas.
Si bien desde la década de los setenta se hablaba ya de reformas necesarias desde el Estado para llevar a cabo programas económicos que dieran paso a un mayor crecimiento (Ojeda, 2003; Rachadell,2006) no es hasta la segunda mitad de los 80 que se comienza a avizorar la descentralización desde una perspectiva política con el distanciamiento referido de las administraciones latinoamericanas de los gobiernos antidemocráticos y con el aumento de la urbanización y migración de campo hacia ciudades de la región, se incrementan el número de áreas metropolitanas y por ende las responsabilidades de los gobiernos a nivel local (Jiménez et al, 2015), lo que sirvió como base en la región para abrirse paso a temas como el ordenamiento territorial y la desconcentración de competencias del gobierno provincial (Arellano, 2021)
La “vulnerabilidad” administrativa de los nuevos gobiernos locales provocó una clara y notable internalización moderadora en los gobiernos nacionales. Este fenómeno es una respuesta a los efectos negativos que surgen de manera dinámica debido a las nuevas competencias locales que han sido asumidas y legitimadas en el marco de la constitucionalidad de nuevo cuño. Esto se manifiesta en la afectación de la ejecución efectiva de funciones nacionales esenciales, así como en la acción intraestatal que realizan sus funcionarios, quienes deben navegar por un entorno complejo y cambiante que a menudo desafía la eficacia de su labor. (Cardona et al., 2021; Martínez et al.2023).
Lo anterior nos permite declarar que el contexto en el que surgió el municipalismo en América Latina estuvo marcado por cambios políticos, sociales y económicos. De tal manera que regímenes autoritarios represivos fueron sustituidos paulatinamente por gobiernos constitucionales que, bajo la presión social, iniciaron un programa democrático y de expansión de los gobiernos locales para fomentar la participación popular. Además, los antiguos gobiernos marxistas, socialdemócratas y democratacristianos, comprometidos con la reforma de la estructura socioeconómica de sus respectivas naciones, adoptaron una política de descentralización de los gobiernos locales para tratar de acelerar los procesos de descentralización y motivar el desempeño de las entidades públicas y privadas que habían sido relegadas a las áreas locales.
En términos de cambio social, la explosión migratoria de las zonas rurales a las urbanas trajo consigo un proceso de urbanización a gran escala, caracterizado por el rápido crecimiento de la ciudad sin un desarrollo correspondiente en el aparato de gobierno local y sus servicios públicos. Esto deterioró la calidad de los servicios públicos prestados y contribuyó a la aparición de sociedades organizadas que luchaban por sus esferas de participación en el desarrollo local y contra un centralismo que no satisfacía sus demandas (Riveros, 2007).
Desarrollando lo anterior Arellano (2021, p. 39) ha visto en el fenómeno descentralizador “una alternativa ante un centralismo instalado históricamente”, que atrasa renglones esenciales de la sociedad como la educación, salud etc.
Si bien el proceso de reforma en materia de su descentralización no fue uniforme en toda la región algunos países como Uruguay estaban inmersos en la creación de los municipios recién en la primera década del siglo XXI,
Descentralización significa la transferencia de poder y recursos a diversas unidades de gobierno, lo que permite que estas se gestionen de manera más autónoma y adaptada a las necesidades locales. En la mayoría de las unidades de gobierno que se descentralizan, existe una visión un tanto limitada y errónea: imaginan que pueden, y en muchos casos sólo desean, asumir la responsabilidad total por el desarrollo económico y social de sus jurisdicciones. Creen que esos recursos se obtendrán principalmente mediante ingresos tributarios propios, sin considerar otras fuentes de financiamiento que puedan ser igualmente relevantes. Asimismo, suponen que esos nuevos ingresos deberían gastarse únicamente en los proyectos y áreas que ellos decidan, cuando lo crean conveniente. La descentralización no solo implica un cambio de poder, sino también la potencial creación de un entorno más dinámico y próspero basado en la colaboración y la innovación en la gestión pública (Guzón y Romero, 2023).
Para Finol (2001) la descentralización generó en la región latinoamericana la visión de que constituía la promesa para la democratización del territorio que permite una mayor eficiencia fiscal; se gestionan de forma efectiva la provisión de servicios públicos; se logra una liberación de la administración pública al distribuir a diferentes niveles las responsabilidades; se logra mayor participación de la ciudadanía en los procesos donde se asigna y por lo que se controla el gasto público.
En resumen, a finales del siglo XX el modelo centralista, arraigado en Latinoamérica comenzó a transferir capacidades administrativas y desconectar medidas que crearon o favorecieron la autonomía fiscal de las autoridades designadas desde el pode nacional en el territorio. En diferentes países como Colombia, Argentina, Chile y Brasil, or ejemplo, las primeras áreas abordadas por esta lógica fueron salud, educación e infraestructura. A este esquema se le sumó la descentralización en lo político, permitiendo la elección directa de autoridades subnacionales” (Finot, 2001; Arellano, 2021)
Este contexto histórico ha generado un debate profundo acerca de los beneficios y desventajas de la descentralización. Por un lado, se argumenta que permite una mayor participación ciudadana y una adaptación de las políticas públicas a las realidades locales; por otro, se advierte sobre los riesgos de la corrupción y la inequidad en la asignación de recursos. Se establece además que “los beneficios teóricos de la descentralización no se materializan si no existen las condiciones locales para ello y, por lo tanto, no todos los países son aptos para seguirla” (Rodríguez, 2003, p. 12)
Se argumenta además que “en muchos países de África, este proceso ha significado una transferencia de poderes del gobierno central a instituciones locales no democráticas, sin rendición de cuentas” (Rodríguez, 2003, p.11). Países como Camerún, Guinea y Zimbabwe constituyen un ejemplo de lo anterior, donde solo los grupos de interés local se han beneficiado de la descentralización.
Se aborda además siguiendo la anterior tesitura los casos de Brasil, Bolivia, Nicaragua donde la descentralización se ha desarrollado a la par que un proceso de captura de los gobiernos por parte de los grupos de interés (Ribot, 2002).
Como ventajas se ha establecido considerando lo evidenciado en países como los referidos Bolivia y Nicaragua, que la descentralización “ha conducido a una mayor inclusión de la población en la toma de decisiones” (Rodríguez, 2008, p. 12). La descentralización permite un alto nivel de adquisición de la información y conocimiento de la realidad local por cuanto se cuenta con mejor información, conocimiento y entendimiento de las problemáticas que les competen a sus respectivos territorios (Díaz, 2022). Con la descentralización además como desventaja “se introduce el riesgo de incentivar el endeudamiento excesivo considerando que las distintas entidades, organismos, empresas del estado, entre otros, cuentan con una garantía tácita del gobierno central” (Díaz, 2022).
Reflexionando sobre las ventajas del fenómeno aquí abordado se considera además que puede frenar el poder político de gobiernos autoritarios (Quian y Weingast, 1997).
Descentralizar implica además un aumento de los niveles de contrapesos “porque implica una mayor distribución del poder político” (Lindh 2019, s/n), y una mayor competencia económica, por cuanto frena la capacidad de las élites dominantes para que éstas protejan sus rentas a través del poder político Lindh (2019).
Autores como Tommasi y Weinschelbaum (2007) consideran también que la descentralización reduce la prevalencia de la corrupción a nivel subnacional por cuanto los mecanismos de control de los gobiernos se incrementan; de tal manera que “disminuye la malversación de fondos públicos dado que hay menores capas de burocracia participando en la provisión de un bien público” ( Lindh, 2019, s/n). Se evidencia la necesidad en contextos de descentralización la relevancia que adquieren los mecanismos de transparencia presupuestaria y de los medios de comunicación para reducir los niveles de corrupción a nivel local (Reinikka u Svensson, 2011).
En esencia y considerando lo anterior la centralización estipula cuatro principales beneficios: mejora en la eficiencia administrativa y el fortalecimiento de la democracia local; así como mejora en la gestión pública y fortalecimiento de la democracia. La primera se deriva de dos cambios organizacionales derivados de la descentralización: 1) la transferencia de responsabilidades de una unidad inferior a una unidad superior dentro de las administraciones públicas; y 2) la creación de nuevos organismos autónomos y responsables.
Estos cambios organizativos por sí mismos pueden mejorar la eficiencia de la administración pública. En el caso de la descentralización vertical, la mayor competencia y discreciones para llevar a cabo la tarea en la unidad administrativa descentralizada puede reducir los costos administrativos debido a la fragmentación de responsabilidades y a los problemas de diseño organizativo derivados de la falta de conocimiento local. De esta forma, la descentralización vertical puede aumentar la capacidad de adecuar los diseños organizativos a las condiciones locales. Complementariamente a ello, la descentralización horizontal puede llegar a ofrecer una mayor capacidad de adaptar las decisiones administrativas a las condiciones locales. Así, estas formas de descentralización mejoran la relación entre los inputs y outputs de las administraciones públicas y, existe suficiente evidencia empírica que lo apoya. Concluyen que el diseño organizacional es un determinante clave de la eficiencia de las administraciones públicas. Alcanzan la misma conclusión, pero subrayan la importancia del contexto en la medición de la eficiencia administrativa.
No obstante, lo anterior, no hay que perder de vista que ni la descentralización administrativa ni la territorial se basan exclusivamente en creer que el diseño organizativo es el determinante clave de la eficiencia de las administraciones públicas ni de las respectivas economías. El consenso entre las politologías contemporáneas concluye que, tomando como base un diseño organizativo que funcione como una burocracia política logran disminuir los costes políticos de los inputs y mejorar su eficiencia. En este sentido, lleva a concluir que el diseño de los inputs de las administraciones públicas no determina sólo su eficiencia, sino que reduce también los costes de la negociación dentro y fuera de las organizaciones.
Mientras que la segunda, y considerando que la descentralización un proceso que involucra la transferencia de competencias y recursos del gobierno central hacia gobiernos subnacionales, uno de los resultados más importantes esperados de la descentralización es fomentar la participación del ciudadano de a pie, participando de los espacios de discusión política, mediante el ejercicio del voto, los gobiernos encargados de brindar y administrar los servicios básicos de la población. Hay muchas razones para favorecer el ejercicio del voto y la democracia en una sociedad. La principal es que una elección es uno de los principales espacios donde los ciudadanos pueden hacer valer su voz, moldear la dirección que toman sus políticas públicas, demandas y preferencias que, también, pueden expresar de muchas otras formas a través de mecanismos participativos, aunque estas posibilidades representativas son limitadas en comparación al voto.
Por lo general, los ciudadanos se involucran en los procesos democráticos, formando una cultura política que cultiva una forma de vida; la misma que genera, a su vez, un sentido de pertenencia asociado a logros y vivencias que puede vivirse de muchas formas. Sin embargo, cada vez se habla más del potencial que tienen estas elecciones para fomentar una cultura política deliberativa y, transferir poder político a los segmentos más vulnerables de la sociedad segregados del ejercicio del poder. Debe observarse que estas elecciones representan un espacio donde los ciudadanos tienen una serie de derechos, establecidos en la ley, que los empodera o fortalece como ciudadanos, permitiéndoles dar voz a sus demandas e intereses.
Mientras que el tercer aporte, mejora en la gestión pública, aborda al fenómeno descentralizador como aquel que permite despoblar algunas inhibiciones en la gestión pública típicas del centralismo, y reubicarlo a otros niveles. Se hace evidente la necesidad de cambio en una sociedad que cristaliza la falta de forma de sus instituciones, que promueve un funcionamiento estático y rígido de las mismas, lo que lleva a la población en su conjunto a experimentar el desinterés total por la mayoría de los problemas del país y así mismo, optando por abrazar análogas formas de trabajo y decisiones en la vida cotidiana. La ineficacia institucional, además de causar un quebranto de la compatibilidad interna, origina la permanente insatisfacción de la ciudadanía por el hecho de no encontrar en las autoridades competentes, a los llamados a concentrar o ejecutar el total de sus decisiones.
Las instituciones han ocupado la primera línea de la reconstrucción política y la administración pública de un país, y el pensamiento igual se ha esforzado singularmente en la reconstrucción de sus fuerzas económicas. Las resoluciones de gestión pública aquí expuestas van orientadas a la instauración de programas y experiencias que posibiliten la autodevaluación por todos y cada uno de los elementos del sistema, lo que permitirá ir preparando los cambios, singularmente técnicos, que deriven del proceso que se inicia. Intentamos que el constante redescubrimiento de la propia realidad nos ofrezca líneas de evolución hacia la preparación sistemática de las decisiones que entendamos son dignas de convertirse en nuevas resoluciones organizadas de nuestro sistema.
En cuarto y último lugar desde la perspectiva de fortalecimiento de la democracia la descentralización, formalmente planteada como una política que contribuye a profundizar el sistema político democrático, debe estar acompañada de una serie de acciones orientadas a generar una cultura democrática al interior de las municipalidades y hacia la población, tanto en el ámbito regional como local. Tal intelección implica no solamente otorgar funciones y funciones a entes políticos elegidos popularmente o no, sino también darles instrumentos técnicos y clave para plasmar tales funciones y facultades. En este contexto, en cambio, nos referimos exclusivamente a los mecanismos formales y orientados a fomentar la democracia, aspecto con el que creo que habría que actuar con celeridad a través de una estructuración del sistema que sea capaz de evitar que en primer término las instituciones se mantengan al margen y así no verse sometidas a ningún tipo de control y, en segundo lugar, salvar el ejercicio racional y correcto del poder.
La descentralización es un cambio político que se fundamenta en el principio de la democratización. Sin embargo, la centralización de la corrupción, la información privilegiada y el estamento burocrático obstaculizan el desarrollo, aunque los esquemas de transferencia de recursos y obligaciones permitan el avance regional menos progresivo y mayor riesgo moral. La corrupción es uno de los problemas que más afecta a la región y su crecimiento desde el período agudiza el deterioro de los entes públicos, de los costos de las obras y servicios, y de la confianza hacia las administraciones (Finol, 2001).
La corrupción puede ser tanto una razón para la descentralización como un efecto de ésta. Las asimetrías regionales existentes a partir de factores físicos, políticos, poblaciones, localización, accesibilidad, entre otros se hacen más evidentes. Por un lado, las naciones deben dotar de las condiciones necesarias para garantizar la gobernanza e integridad del sistema político, por otro lado, dispuestamente y ante la falta de interés del sector, pueden aumentar las oportunidades de corrupción. La certeza de la corrupción comúnmente asociada a la corrupción política. Sin embargo, una administración de calidad y moderna constituye la mejor forma de gozar de un equipo para prevenirla y combatir por sus adecuadas herramientas e información. En varios países se han implementado particularmente a través de mecanismos de cada oficina u entidad pública y en La Paz, Bolivia, se establece un protocolo para las mutuas acciones realizando visita sin previa coordinación, distinguir función virtual o física, vigilancia de los procesos de administración, dos o más funcionarios en los únicos procesos de manera sorpresiva.
3. Descentralización Municipal en Cuba
Si bien en las últimas tres décadas, la descentralización tal y como se ha analizado a lo largo de este texto ha cobrado vigencia, la percepción de este impacto ha sido bien diferente en cada proceso. En América Latina y el Caribe se podría decir que la mayor parte de los países ha mantenido o reforzado su carácter centralista Desde este punto de vista, en esta etapa está teniendo lugar una lucha de la periferia por acceder a decisiones de determinadas “políticas públicas”, transformando un sistema de gobiernos nacional unitario en una pluralidad de agentes estatales de grupos crecientes de competencias técnicas.
Por tal motivo, el desarrollo de esta investigación tiene un significado doble. Primero, por la importancia que tiene el estudio de la descentralización en Cuba, entendida como el objetivo específico que se anota a los liderazgos locales de gobierno descentralizado para la implementación de reformas o nuevas prácticas locales que posibiliten entre sus dirigentes una evaluación sobre el sentido práctico o la viabilidad de estas. Segundo, como una operación analítica indispensable para relacionar un tipo de implementación con procesos de reformas públicas en Cuba. (González et al.2023; Rodríguez y Tamayo2022).
3.1 Breve bosquejo histórico
La descentralización municipal no es un fenómeno nuevo que se esté “inventando” en este momento. De hecho, es una actividad que ha sido llevada a cabo en todos los períodos históricos de la nación cubana, manifestándose de diversas formas a lo largo del tiempo (Pérez, 2023; Pérez y Guzón, 2024). Cuba no escapó de la realidad latinoamericana anteriormente esgrimida donde el municipio es producto de la herencia colonial legada por los españoles. Al decir de Fernández et al (2023) los municipios cubanos no surgieron naturalmente, sino que es una herencia colonial, que ha sido influenciado por los cambios políticos y administrativos que han tenido lugar en el país, lo que añade complejidad a su análisis. Para poder estudiar el complejo proceso actual de la descentralización municipal, tanto en términos de la producción como de los servicios, resulta fundamental entender a fondo la historia de este fenómeno en Cuba, desde sus inicios hasta nuestros días. E
Es crucial tener en cuenta las distintas posiciones ideológicas que han sustentado cada periodo y su particular desarrollo a lo largo del tiempo, ya que estos marcos ideológicos han guiado las decisiones y acciones a nivel municipal. Por ello, se procederá a analizar con detenimiento la subordinación del municipio a las diversas estructuras superiores de dirección que han existido, lo que ha generado dinámicas específicas en la gestión local. También se revisará la historia de la autonomía política y administrativa que ha tenido la administración municipal, así como la influencia de los variados procesos descolonizadores en la desconcentración central administrativa que se ha experimentado en distintas etapas. Estos aspectos y sus elementos más importantes serán clave para entender el contexto actual de la descentralización en Cuba. Además, es importante abordar el establecimiento de mecanismos de coordinación y colaboración que han sido creados entre la administración municipal y sus dependencias superiores, ya que esto ha sido fundamental para mejorar la eficacia en la gestión y la implementación de políticas públicas. Finalmente, se analizará el papel funcional de los grupos económicos superiores, un elemento que ha tenido cambios significativos desde el triunfo de la Revolución cubana, marcando un hito en la configuración del modelo de descentralización en la actualidad, lo que a su vez ha influenciado las relaciones entre las distintas instancias de poder. (Flores Pérez, 2024; Valdés et al.2021) (López2021)
Desde sus inicios, la historia de la administración pública en Cuba ha transcurrido en un contexto de relativismo político y administrativo que se caracteriza por la subordinación directa de la administración regional y municipal a la autoridad del gobierno estatal central. Durante la época colonial en Cuba, al igual que en otras colonias españolas del continente americano, el gobierno español fue limitando de manera creciente cada vez más las decisiones y la capacidad de acción de los Cabildos Municipales (Rodríguez y Tamayo, 2022; Pérez, 2023). Esto se debe a una consideración política y administrativa que superaba la mera inferioridad, y que se traducía en una nula independencia en la práctica que resultaba bastante evidente. Este control del gobierno central se extendió hasta el límite de lo que era posible, ejerciendo influencia sobre la organización de la economía y sobre la vida intermedia de la población, sin lograr ofrecer en ningún momento una autonomía económica real, lo que se tradujo en la continuidad de un sistema que restringía las libertades y oportunidades para el desarrollo local. Debe considerarse que la centralización ha constituido uno de los elementos que ha marcado al municipio cubano, de tal forma que los procesos de descentralización desarrollados han constituido un verdadero logro y al mismo tiempo un desafío. Al decir de Pérez y Guzón (2024):
“La centralización ha mediado los caracteres más sobresalientes del municipio con las particularidades que cada momento les ha impregnado, pero atando el despliegue de la iniciativa propia” (s/n).
Por lo que, en contraposición con las prácticas centralizadoras, la descentralización en Cuba se aborda como una forma de que el Estado sea más democrático y su funcionamiento horizontal permita a los municipios desarrollar un papel más activo en el control, pero también el diseño y ejecución de políticas públicas, y en la inclusión de la sociedad civil al panorama político. Véase la relevancia del argumento anterior si se considera que el centralismo en la Isla permea cada uno de los aspectos de desarrollo y democracia, de tal manera que la participación ciudadana muchas veces implica un binomio de “ordene y mande”, donde quien establece las maneras de gestionar es el Estado y quien obedece es la ciudadanía.
Desde esta pauta, la sociedad civil es quien el gobierno central decida, limitando sus facultades, el acceso a la información, así como la libertad de expresión.
Lo anterior si bien se esgrime desde la teoría, desde la práctica y desde la visión centralista que rige en el sistema político y económico de la Isla, la teoría se divorcia de la realidad y conduce a preguntas que, si bien no constituyen la base del presente artículo, deben mantenerse latentes. ¿Quienes participan en Cuba a nivel local? Quien forma parte de la Sociedad Civil. Son todos los cubanos parte de la Sociedad Civil abordada por la academia pro-régimen. ¿Cuenta la disidencia cubana como Sociedad Civil? La respuesta no es obvia, la pregunta es redundante cuando se parte de un sistema autoritario, pero forma parte de los retos de “la otra Academia”, que intenta redirigir el debate a la reflexión y al cambio.
Se identifican tres períodos que enmarcan al régimen de la Administración Pública anteriores al 1 de enero de 1959, y otro que incluye la Revolución en los últimos años (Tamayo & Fernández, 2017). La primera aborda la Etapa Colonial hasta 1898. En la misma se cuenta con bases históricas arraigadas en el régimen jurídico-administrativo español. Durante esta etapa inicia la enseñanza del Derecho Administrativo en Cuba. La segunda etapa recogió la primera ocupación militar norteamericana (desde enero de 1899 hasta mayo de 1902), donde sufren modificaciones en cambios estructurales, que afectaron principalmente a la organización de los poderes públicos. En 1899 se crea el Tribunal Supremo y sufre cambios la organización jurisdiccional. La tercera etapa identificada como la Republicana prerrevolucionaria (de mayo de 1902 hasta diciembre de 1958), con la Constitución de 1901, se establecen normas adjetivas como la Ley de municipios, Ley del poder ejecutivo, Ley del servicio civil, etc. En esta etapa se promulga además la Constitución de 1940, posteriormente interrumpida por Estatutos Constitucionales de 1952. La cuarta etapa, la revolucionaria (desde enero, 1959 hasta la actualidad), concibe un modelo de construcción socialista y un nuevo enfoque integral de la Administración Pública. 1963- Che Guevara sitúa causas del burocratismo (falta de interés por rendir un servicio al Estado, falta de organización y falta de conocimiento). En 1965- Fidel Castro- conceptualiza y dirige la lucha contra el burocratismo (organización de la vida local, de la administración local y del poder local). En el período de 1975 a 1990 cobra auge la centralización institucional; un desarrollo nulo de los poderes locales, y se crean constitucional los poderes populares desde el nivel central del Estado hasta la base). En 1992 tiene lugar la reforma constitucional donde se crean los Consejos de la administración y los Consejos Populares, siendo esta actualmente una de las formas municipales más extendidas de descentralización del poder y la toma de decisiones, que también se encuentra limitada por la ausencia de autonomía municipal real y fiscal de los municipios. Se promulga además el Decreto 301 del Consejo de Ministros, por el cual se reorganizan a los poderes locales del Estado cubano, en las provincias de Artemisa y Mayabeque; por último tiene lugar en el año 2019 la promulgación de la nueva Constitución de la República (Rodríguez y Tamayo, 2022).
Desde el año 2019 la Administración Pública cubana ha sido sometida bajo un proceso de transformaciones radicales en torno a su Constitución y leyes objetivas y subjetivas. De tal manera que ha sido un parteaguas el VII Congreso del Partido Comunista de Cuba el cual constituye la base para la descentralización en la nueva visión del gobierno cubano de tal forma que establecieron en este y otros documentos bases “la necesidad de disponer de un sistema de administración pública transparente, ágil, eficiente y eficaz que tenga como esencia el beneficio de la sociedad y el desarrollo nacional y local”. Otro documento que lo enarbola lo constituye el Plan Nacional de Desarrollo al 2030, donde se aborda sus bases como Eje Estratégico “Gobierno Socialista, eficaz y eficiente y de integración social, y plantea además la urgencia de que la administración pública en la que se está trabajando logre ser transparente, ágil y eficiente. (Rodríguez y Tamayo, 2022).
Dentro de los cambios sustanciales de Cuba en materia legislativa en pos de la descentralización está el documento Lineamientos de la política económica y social donde se establecen acciones que involucran a la administración pública en el cumplimiento de las principales proyecciones y transformaciones que van sucediendo en el proceso de actualización del modelo económico social cubano (Rodríguez y Tamayo 2022).
Guzón y Romero (2023) también abordan los avances de los municipios cubanos en cuanto a descentralización por la profusión de recursos financieros para el desarrollo local, refiriendo fondos para proyectos de desarrollo local; fondos del Gobierno Provincial del Poder Popular, fondo nacional de medio ambiente; fondo nacional para el desarrollo forestal; fondo financiero de ls programas territoriales de ciencia e innovación aprobados para los territorios (p. 37). Se evidencia que “los mecanismos que permiten el avance de la economía local son gradualmente flexibilizados y cada vez más los gobierno municipales pueden decidir sobre el sobre el uso de los recursos territoriales (Pérez y Guzón, 2024) lo que ha conducido a “el paulatino incremento de un conjunto de actividades que han tenido que asumir los municipios y que antes dependían de decisiones de los organismos de la administración central del estado, demanda de la reconstrucción de la planificación a esta escala, ya que la orden práctica por razones diversa este ejercicio se debilitó sustancialmente (Marquetti, 2022, p. 17).
El proceso de descentralización municipal no ha estado exento de retos, que se abordarán a continuación. En la práctica, si bien existen diversos marcos normativos que han buscado convertir excepcionalidades a ciertos procesos administrativos, de forma sistemática el sistema de administración de los gobiernos económicos locales ha manifestado debilidades que han limitado la autonomía decisional, de auto organización, de auto gestión y de auto financiamiento de los mismos en cuanto a los recursos humanos, financieros y materiales, lo que es observable, incluso con suerte de sistematicidad, en la adopción de pautas y modos de funcionar que obstruyen la movilización y aplicación efectiva de esos diferentes marcos normativos en los mismos. En su relacionamiento con otras instancias del Estado ha sido habitual para los gobiernos locales vehicular al nivel provincial solicitudes y requerimientos que dependiendo de la respuesta regresaban de forma literal con decisiones adoptadas al interior del propio gobierno.
Rodríguez y Tamayo (2022, s/n abordan como retos los siguientes
-Potenciar el sistema legislativo con la aprobación de leyes de desarrollo que protejan a los ciudadanos y que fortalezcan la gestión pública.
-Necesidad de vigorizar el papel del delegado en la localidad.
-Lograr una ley de municipios que regule el funcionamiento del municipio, estableciendo competencias, estructuras y atribuciones, así como los elementos fundamentales para el desarrollo local.
-En sentido general se deben fortalecer capacidades fundamentalmente en los directivos municipales que se enfrentan a una forma distinta de actuar y decidir.
También se puede mencionar como retos para la descentralización y a la larga un desarrollo local sólido romper con las practicas centralistas y verticalistas, desarrollar la autogestión municipal que es realmente una utopía en el contexto de crisis permanente del estado cubano.
Muchas de las limitaciones presentes en el municipio cubano “se trata de cuestiones culturales, ´hábitos, costumbres, estilos de pensamiento y acción, que inevitablemente tienden a reproducir las fórmulas verticales y sectoriales tradicionales (Pérez y Guzón, 2024, s/n). Es limitada la capacidad de los gobiernos locales para asumir el protagonismo que les corresponde, es visible la permanencia de la costumbre de esperar orientaciones y dialogar poco “hacia arriba”.
La inadecuada selección de las personas que pueden desempeñarse como intendentes, y en general de los funcionarios públicos, es algo que merece mayor atención. También por esta razón es preciso enfatizar en la creación de capacidades a nivel local.
Otro reto lo constituye lo limitadas que se encuentran en los municipios las capacidades humanas, cognitivas y tecnológicas; siendo esencial que estos respondan a la heterogeneidad de cada territorio, a partir de procesos formativos relacionados estrechamente con una transformación que permita cambios visibles en la gestión y avance de los planes de desarrollo del municipio.
La resistencia al cambio por parte de los diferentes actores sociales que integran la estructura estatal cubana obedece, en primer lugar, al carácter jerárquico y centralismo de la gestión pública vigente. En este empeño, se institucionaliza una gestión fiscal muy rígida y dependiente, a partir de unas normas, procedimientos y sistemas desactualizados, obsoletos y orientados a la mayor concentración de decisiones, recursos y capacidades administrativa posible, lo que resulta ser uno de los principales problemas administrativos que obstaculizan la efectiva aplicación de las descentralizaciones.
La dirección central tiene un sistema de control interno que garantiza el desenlace de tareas en todas sus dimensiones, con capacidad para aunar todos los recursos físicos y financieros administrativamente permisibles. Desde el punto de vista funcional, el análisis y control sobre el cumplimiento de las metas de intensidad o volumen siempre lo es a partir de un concepto cuantitativo, que contrasta mediante comparativos con la planificación por operaciones anticipadas, de acuerdo con los consensos, las experiencias y el sentido común. Aunque sería conveniente, el reajuste de estas magnitudes con los incrementos significativos de precios unitarios en la nueva divisa tampoco es objeto de disertación.
Al respecto, los actores estatales en Cuba asimilaron tarde los contenidos del sistema de control interno que hasta hace poco tiempo se conciliaba con un dineral de prestado, que dispensaba una tardía liberación, ampliamente debatido en la estrategia neoliberal, pero ya se habían dejado sentir los efectos del ciclo consumista que propicia la descentralización, que no son apreciables sino a través de una escasa y rígida gestión de las áreas; de tal manera que se percibe una total desactualización de los mercados provinciales o locales, lo que detona el referido ciclo
El municipio cubano se encuentra frente a una encrucijada que hará posible su desarrollo y crecimiento al convertir todas esas iniciativas acumuladas en un proceso de transformaciones más radical en pos de lograr la descentralización por diferentes vías y estrategias. En este sentido, sería imperativo revisar las bases constitucionales y legislativas que tensan y limitan la labor de los actores locales, pero, sobre todo, fortaleciéndolas de acuerdo con los cambios políticos y sociales que tienen lugar en el entorno global. Convertir a los gobiernos municipales en estructuras funcionales para la toma de decisiones más autónomas y responsables sobre la administración local, implica modificación de la legislación que los regula, a partir de las actuales limitaciones que se reflejan en procesos netamente centralistas que marcan la pauta del accionar que tienen lugar en cada uno de los escenarios locales.
Desde este punto de vista la urgente transformación deberá contemplar la transformación de los gobiernos locales en entidades más descentralizadas con la posibilidad de tomar decisiones en aspectos de administración del gobierno local que hoy marcan límites la ley o la administración central, por ejemplo, en relación a los sujetos que pueden integrar las asambleas; las funciones reconocidas a los gobiernos municipales; la responsabilidad de los actores que integran las estructuras municipales; las normas de organización y funcionamiento de las asambleas y su relación con los consejos de dirección de los organismos; o la distribución de funciones entre los niveles de gobierno.
La globalización ha beneficiado a los procesos de descentralización y democratización que antes estaban confinados a las estructuras burocráticas de los Estados. Se reconocen internacionalmente, procesos de descentralización, mediante nuevos conceptos como gobernanza, que se interpretan como: nuevas estructuras de gestión más horizontales y ajustadas a necesidades locales. Este fenómeno ha propiciado una involucración universal en la defensa de los derechos civiles y políticos de las comunidades; de hecho, la idea de que los pueblos tienen derecho a ser escuchados en cuanto a los impuestos que los afectan, es tan antigua como el siglo XII en la Revolución Magna Borgeana y parece constitutiva de los derechos humanos como regla. Ese reconocimiento de la comunidad como sujeto de derecho, está siendo traducido en normativa internacional, por cómo ha sido establecida: la incapacidad palpable de los Estados para garantizar e implementar por sí solos, grupos inmensos de derechos humanos, con particular énfasis en los derechos económicos, sociales, y culturales.
A lo largo de la investigación se ha profundizado sobre la importancia de la descentralización y sobre la fundamental proyección de un gobierno autoritario como el cubano.
Debe considerarse que la globalización ha beneficiado a los procesos de descentralización y democratización que antes estaban confinados a las estructuras burocráticas de los Estados. Se reconocen internacionalmente, procesos de descentralización, mediante nuevos conceptos como gobernanza, que se interpretan como: nuevas estructuras de gestión más horizontales y ajustadas a necesidades locales.
Si bien se ha abordado la descentralización como un proceso democratizador, que genera relaciones horizontales de gestión y participación; y en consecuencia rompe con los mecanismos centralizadores de otrora, que generaban desconfianza e ilegitimidad en los procesos de toma de decisiones; constituye un mecanismo susceptible de perfeccionamiento.
Dentro de los beneficios de la descentralización debe contarse la eficacia administrativa, donde se reducen los tiempos de gestión a nivel local, así como la burocratización en los procesos; así como la mejora en la gestión pública y el fortalecimiento de la democracia.
Cuba, no queda exenta de las influencias descentralizadoras de la región, no obstante, es un ejemplo sui géneris, ya que si bien ha intentado esquivarse de las prácticas clientelares que conduce el centralismo; es un camino difícil por cuanto, normativamente se plantea como objetivo de las nuevas etapas del proceso revolucionario; pero en la práctica se adolece de una participación ciudadana horizontal e incluyente. Lo que reduce al proceso descentralizador a una “cortina de humo”, que requiere para su mejoría el desarrollo de planes concretos de descentralización local respetando la heterogeneidad municipal, así como las decisiones desde la base.
SOBRE LOS AUTORES
( 351 Artículos publicados )
Reciba nuestra newsletter
