Por Raudiel F. Peña Barrios

Hace más de diez años, cuando estudiaba en la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana, un profesor me dijo que la regulación de la ciudadanía en Cuba era una cuestión de seguridad nacional. A más de una década de esas palabras, y tras la reforma constitucional de 2019, lo es aún. Con independencia de que la constitución vigente reconoce la múltiple ciudadanía, persisten importantes obstáculos para que los emigrados disfruten plenamente sus derechos como ciudadanos cubanos. La residencia efectiva es el criterio que determina si estos son ejercibles o no, y las autoridades consideran a quienes viven fuera del país más como sujetos económicos que políticos.

El objetivo de este ensayo es exponer las restricciones jurídicas y políticas en materia de ciudadanía en Cuba, y cómo estas influyen en el ejercicio de los derechos de los cubanos residentes en el exterior. En este sentido, me centraré en la regulación constitucional y legal de varios aspectos relacionados con la ciudadanía, la práctica política en la materia, así como las prohibiciones para el derecho al sufragio y a la participación política de los emigrados cubanos. Además, analizaré las implicaciones derivadas de que estos no intervengan en la conformación de los órganos representativos en Cuba, tanto a nivel nacional como local.

En la Constitución cubana de 2019 se reconoce la múltiple ciudadanía, lo cual considero un aspecto positivo y atemperado a la realidad social. Millones de cubanos dentro y fuera del país tienen vínculos políticos y jurídicos con otros países, por lo que resulta lógico el reconocimiento de estos sin que ello derive en la terminación de las relaciones políticas y jurídicas entre estas personas y Cuba. De tal forma, en el artículo 36 constitucional se establece que la adquisición de otra ciudadanía no implica la pérdida de la ciudadanía cubana. Los ciudadanos cubanos, mientras se encuentren en el territorio nacional, se rigen por esa condición en los términos establecidos en la ley, y no pueden hacer uso de una ciudadanía extranjera.

El contenido de este precepto de la carta magna implica que los cubanos ejercen los derechos y cumplen con los deberes que les corresponden por su condición de tales, mientras permanecen dentro de Cuba. Es decir, no disfrutan de los derechos que le sean reconocidos por otros Estados, lo cual desde una perspectiva jurídica es consecuente con el principio de la ciudadanía efectiva. Ante la posibilidad de que las personas tengan más de una ciudadanía, es una práctica habitual que los Estados limiten los derechos de que disfrutan los individuos al encontrarse dentro de su espacio territorial. Sin embargo, esta no es la principal limitación para el pleno ejercicio de los derechos vinculados con la condición de ciudadano cubano.

Para comprender el impacto que tienen las limitaciones a la ciudadanía en Cuba es necesario tener en cuenta dos aspectos fundamentales. El primero es que las restricciones a los derechos de los ciudadanos cubanos residentes en el exterior se basan en la residencia efectiva. Un ejemplo de esto es lo establecido en el artículo 7 inciso c) de la Ley no. 127, Ley electoral, relativo a que para ejercer el derecho al sufragio activo, los ciudadanos cubanos deben tener residencia efectiva en el país por un período no menor de dos años antes de las elecciones. En consecuencia, no podrán ejercer este derecho quienes incumplan con ese requisito (artículo 8, inciso c) de la Ley electoral). Para el sufragio pasivo esta exigencia aumenta hasta los cinco años como mínimo (artículo 9.1 de la Ley electoral). A los efectos de esta disposición normativa, la residencia efectiva se determina a partir de la presencia física del ciudadano en el territorio nacional o de los actos que demuestren su voluntad de permanecer en este como su domicilio permanente.

El segundo aspecto es que la ley a la que se alude en la Constitución no se ha adoptado aún, por lo que coinciden en vigencia el texto constitucional de 2019 y otras disposiciones normativas adoptadas al amparo de la Constitución de 1976, reformada en 1978, 1992 y 2002. Apuntar que en la última actualización del cronograma legislativo no se incluye la aprobación de una ley que regule la ciudadanía, al menos durante el año 2022. Esto es un indicio de que no es prioritario para las autoridades adoptar una ley especial que regule esta materia y demás cuestiones asociadas a ella.

A pesar del reconocimiento de la múltiple ciudadanía y el principio de la ciudadanía efectiva, se mantienen obstáculos para que los cubanos emigrados ―quienes permanecen sin ingresar al territorio nacional durante más de veinticuatro meses― y los residentes en el exterior por motivos personales, aunque no se consideran emigrados, disfruten de todos sus derechos. En el caso particular de los derechos a la participación política y al sufragio se encuentran severamente restringidos. Al ser la residencia efectiva el criterio que define su ejercicio o no, los ciudadanos que no se encuentran en Cuba no participan en las elecciones para la conformación de los órganos representativos que son electos por el voto directo de los electores, es decir, las asambleas municipales y la nacional del Poder Popular.

De igual forma, solo quienes están fuera del país en misiones oficiales (diplomáticos, médicos, representantes comerciales, entre otros) participan mediante los mecanismos de democracia directa (MDD). Evidencia de esto es que los cubanos residentes en el exterior no participaron en el referendo constitucional de 2019, y tampoco lo harán en el convocado para la aprobación del nuevo Código de las Familias el venidero 25 de septiembre. En el caso del referendo para aprobar la Constitución, se verificó con especial énfasis la discriminación política que padecen quienes residen fuera de Cuba. La aprobación definitiva de la nueva carta magna dependió de la celebración de una consulta popular y del mencionado referendo. Mientras que los ciudadanos dentro del país participaron en ambos MDD, los que se encontraban fuera por motivos personales solo participaron en la consulta. O sea, tomaron parte en la deliberación de los contenidos constitucionales ―mediante un mecanismo no vinculante―, pero no participaron en el mecanismo determinante para la aprobación de la carta magna.

Esto demuestra que el reconocimiento de la múltiple ciudadanía no ha trascendido en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos cubanos residentes en el exterior. Al ser la residencia efectiva el criterio definitorio para disfrutar derechos como la participación política o el sufragio, solo quienes tienen más de una ciudadanía y se encuentran dentro de Cuba participan en las elecciones y demás MDD. Ello repercute en que los emigrados no tengan representantes políticos en los órganos locales y nacionales del Poder Popular. Sencillamente, no intervienen en su conformación. Al mismo tiempo, tampoco participan mediante otros MDD, como son la consulta popular ―con la excepción de la de 2019, porque en la realizada sobre el Código de las Familias solo participaron los cubanos en misión oficial en el exterior―, la revocatoria de mandato, la iniciativa legislativa popular, la iniciativa de reforma constitucional y el plebiscito, los cuales hacen efectivo el derecho a la participación política (artículo 80 inciso d) y artículo 204 de la Constitución cubana.

En resumen, la regulación jurídica y las prácticas políticas asociadas a la ciudadanía hacen que se trate de un asunto de seguridad nacional. La reforma constitucional de 2019 no significó un cambio democratizador en esta cuestión, pues no se eliminó el requisito de la residencia efectiva para ejercer los derechos constitucionales. Por ende, existen obstáculos jurídicos y políticos que impiden que los cubanos residentes en el exterior participen de todas las formas posibles en la esfera pública y las dinámicas sociales de su país de origen. Esto se relaciona con una visión estatal que los identifica más como sujetos económicos que políticos, impidiéndose así que operen como agentes democratizadores del régimen y sistem